Doskorašnji direktor "Dunav osiguranja", Dr Mila Jezdimirović, piše o važnosti pravilne procene štete od elementarnih nepogoda u Srbiji

Posle više sile, stižu komisije

Prirodne katastrofe su pojave sa kojima se čovečanstvo suočava od svog postanka, a tako će i biti, do "kraja sveta". Kad god se takve pojave dogode, dva su pitanja koja se svuda neizbežno postavljaju: ko je kriv za katastrofu - da li se ona mogla izbeći ili umanjiti i drugo pitanje: ko će sanirati posledice katastrofe. Ova dva pitanja, naizgled laka za odgovore često "drmaju" države, njihove vlade, kao najjači cunami i prete im u vidu političkih potresa nemerljivih razmera, nekad i do samog kraha vladajuće elite, a uvlače se tiho kao kuga i "razaraju vlast iznutra". Kako proceniti, a i naplatiti štetu, objašnjava nam doktor ekonomskih nauka i doskorašnji direktor Dunav osiguranja Mila Jezdimirović

Dr Mila Jezdimirović

Zaštita ljudi i materijalnih dobara od elementarnih nepogoda je jedno od najosnovnijih prava, a i obaveza svake države da štiti svoje stanovništvo i sva materijalna dobra koje to stanovništvo stvara i time obezbeđuje egzistenciju.

Elementarnim nepogodama se svuda u svetu, uglavnom smatraju:zemljotresi, požari, poplave, rušenje rečnih brana, klizanje zemljišta, snežni nanosi, eksplozije, nekontrolisano oslobađanje, izlivanje ili rasturanje štetnih gasovitih, tečnih ili čvrstih hemijskih i radioaktivnih materija, saobraćajna nezgoda; epidemija zaraznih bolesti, stočnih zaraznih bolesti i biljnih bolesti i pojava štetočina i slične pojave većih razmera, koje mogu da ugroze zdravlje i živote ljudi ili da prouzrokuju štetu većeg obima.

Ni neke uspešne vlade u svetu, često ne uočavaju potpuno da "prirodna katastrofa" za njih počinje upravo onog trenutka, kad elementarna nepogoda prestane i kad počne "lečenje rana", procena šteta, saniranje posledica, što je jedna od najtežih i najodgovornijih faza u postupanju vladajuće elite u ovakvim slučajevima u svakoj zemlji.

Srbija, na žalost, u svojoj dugoj istoriji, pa ni danas nije bila pošteđena, kada su elementarne nepogode u pitanju. Skoro svaka vlast je morala da prođe i tu "vatru" sa elementarnim nepogodama. Obazrivije srpske vlasti, koje su imale sluha za glas struke, su se više bavile preventivom - zaštitom od elementarnih nepogoda, shvatajući da je to najbolje iz dva prosta razloga: ne mora da se radi u nuždi, nego planski postepeno, ali stalno i u tome obavezno učestvuju, pored države i stanovnici koji mogu biti ugroženi, kao i drugi učesnici, firme koje brinu o svojoj imovini, obezbeđuju zaštitne mehanizme, uvode mesne samodoprinose, koriste osiguranja i sl.

U pravnom sistemu svake zemlje postoji mnogo zakona i drugih propisa različite sadržine, koji se u toku svog važenja menjaju i dopunjuju. Tako na primer, Zakon o obligacionim odnosima koji je važio u celoj Jugoslaviji i danas važi u Republici Srbiji, i primenjuje se bez ikakvih problema, i njegov sadržaj nije zastareo još od 1978. godine.To je slučaj i sa propisima koji se odnose na elementarne nepogode, koji spadaju u grupu vrlo kompleksnih stručno - tehničkih propisa u čijoj izradi su, znaju to generacije iskusnih službenika osiguravajućih društava, uvek učestvovali obimni stručni timovi iz različitih oblasti i struka cele države.

U tom smislu je još u bivšoj Jugoslaviji za sve republike važila, a i danas važi u Srbiji, a i u drugim državama bivše Jugoslavije u nešto izmenjenim sadržajima, jedinstvena metodologija za procenu šteta od elementarnih nepogoda, odnosno Uputstvo o jedinstvenoj metodologiji za procenu šteta od elementarnih nepogoda, "Službeni list SFRJ", broj 27/87.

Ovo uputstvo (metodologija) predstavlja ključni stručni dokument, sa pojedinačnim obrascima za procenu šteta od bilo koje elementarne nepogode, za građevinske i infrastrukturne objekte (kuće, stanove, mostove, puteve i sl.), opremu, druga materijalna dobra ili stvari u domaćinstvima, zemljište, stočni fond i sva druga materijalna dobra koja mogu biti uništena ili oštećena elementarnim nepogodama.

Dakle, uslov svih uslova za pružanje pomoći je procena, odnosno utvrđivanje štete. Cilj procene štete je utvrđivanje vrste i veličine šteta u naturalnim i vrednosnim pokazateljima, po teritorijama, sredstvima i drugim dobrima, vremenu i uzrocima nastanka šteta, i to po korisnicima i vlasnicima dobara.Mnogo je važno da se zna da se rezultati procene koriste za utvrđivanje konkretnih mera Vlade i drugih nadležnih organa u opštini, za otklanjanje nastalih šteta, kao i za utvrđivanje veličine gubitaka u bogatstvu zemlje i opštine u kojoj se dogodila elementarna nepogoda.Predmet procene su: direktne, odnosno, neposredne štete na oštećenim i uništenim sredstvima, materijalnim i kulturnim dobrima, troškovi izazvani direktnim štetama i indirektne štete.

Za 2014. godinu, samo 80.000 dinara!

Direktne štete nastale na sredstvima i dobrima, bez obzira na oblik svojine procenjuju se na:osnovnim sredstvima (zemljišta, objekti, oprema, dugogodišnji zasadi, osnovno stado, šume i divljač); obrtnim sredstvima (sirovine i reprodukcioni materijal, poluproizvodi i nedovršeni proizvodi, tekuća poljoprivredna proizvodnja, gotovi proizvodi i trgovačka roba) i kulturnim dobrima (objekti i predmeti) i dobrima u domaćinstvu (poljomehanizacija, putnička prevozna sredstva, nameštaj i drugi predmeti u domaćinstvu).

Od indirektnih šteta procenjuje se samo izgubljeni dohodak zbog smanjenja proizvodnje izazvane elementarnom nepogodom ili nekim drugim uzrokom, i to za teritoriju na kojoj su se javile direktne štete. Štete se procenjuju na svim sredstvima i drugim dobrima koja su pretrpela štetu, bez obzira na to da li su osigurana. Predmet procene su i štete na objektima građenim bez građevinske dozvole i na objektima građenim bez konstrukcionih svojstava otpornosti na zemljotres.

Za sva sredstva i druga dobra na kojima se procenjuje šteta postoji Nomenklatura sredstava i drugih dobara, koja je sastavni deo ove metodologije, kako bi se sredstva i druga dobra za koja se procenjuje šteta pravilno i jednoobrazno razvrstala.

Štete se procenjuju komisijski, i to direktnim uvidom u svako sredstvo i dobro koje je pretrpelo bilo kakvu štetu. Za svako pregledano sredstvo treba utvrditi da li je oštećeno ili uništeno. Procenu rade opštinske komisije formirane od stručnjaka građevinske i druge struke, zavisno od vrste dobara koja se procenjuju, a formira se onoliki broj komisija koliko je neophodna da se procena šteta izvrši u što je moguće kraćem roku i na propisanim obrascima, sa svim traženim opisnim podacima o štetama, kako bi se one na jednoobrazan način obradile i o njima sačinio adekvatan, potpun i realan izveštaj za teritoriju opštine, koji se prosleđuje na verifikaciju Centralnoj republičkoj komisiji koju formira Vlada Republike Srbije. Po potrebi dokazi se prilažu fotografisanjem ili na filmskoj traci.

Kako do dobro obrađenog izveštaja o procenjenoj šteti?

Na ovu metodologiju se poziva i u Srbiji važeći Zakon o korišćenju sredstava za sanaciju i zaštitu od elementarnih nepogoda (Sl. glasnik RS br. 50/92), koji je u primeni od 2. avgusta 1992. godine, i koji predstavlja pravni osnov da se u budžetu Srbije planiraju svake godine sredstva za sanaciju i zaštitu od elementarnih nepogoda, jer je tim zakonom propisano da se sredstva za sanaciju i zaštitu od elementarnih nepogoda obezbeđuju u budžetu Republike. Ova sredstva vode se na posebnoj poziciji budžeta - Fond za sanaciju i zaštitu od elementarnih nepogoda, a o njihovom korišćenju odlučuje Vlada Republike Srbije (član 2. Zakona).

Za sprovođenje ovog zakona u budžetu Republike Srbije za 2014. godinu, planirano je samo 80.000.000 dinara (Ministarstvo finansija, ekonomska klasifikacija 484, Naknada štete za povrede ili štetu nastalu usled elementarnih nepogoda ili drugih prirodnih uzroka, ukupna sredstava su, dakle, samo 80.000.000 dinara!).

Pored toga, važećim Zakonom o budžetskom sistemu (Sl. glasnik RS broj 63/13) u članu 70. propisana je obaveza da se u budžetu planiraju sredstva za stalnu budžetsku rezervu, koja se koristi za finansiranje rashoda i izdataka na ime učešća Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti, u otklanjanju posledica vanrednih okolnosti, kao što su zemljotres, poplava, suša, požar, klizišta, snežni nanosi, grad, životinjske i biljne bolesti, ekološka katastrofa i druge elementarne nepogode, odnosno drugih vanrednih događaja, koji mogu da ugroze život i zdravlje ljudi ili prouzrokuju štetu većih razmera.

Stalna budžetska rezerva opredeljuje se najviše do 0,5% ukupnih prihoda i primanja od prodaje nefinansijske imovine za budžetsku godinu, a o korišćenju sredstava ove rezerve odlučuje Vlada.

Za sprovođenje ove zakonske obaveze u budžetu Republike Srbije za 2014. godinu,planirana su sredstva u iznosu od svega 2.000.000 dinara ( Ministarstvo finansija, ekonomska klasifikacija 499, sredstava rezerve, ukupna sredstava 1.484.30.000 dinara, a od tog iznosa za stalnu rezervu u iznosu 2.000.000 dinara, a ostatak je za tekuće rezerve budžeta).

Zakonom o korišćenju sredstava za sanaciju i zaštitu od elementarnih nepogoda, koji i danas važi, je takođe uređen postupak za korišćenje sredstava budžeta i namene za koje se sredstva mogu odobriti: sredstva se odobravaju na zahtev opštine na čijoj teritoriji su se dogodile elementarne nepogode, pod uslovom da opština podnese Vladi izveštaj o proceni šteta od elementarnih nepogoda, u skladu sa aktom republičkog organa nadležnog za poslove statistike kojim se uređuje metodologija za procenu šteta od elementarnih nepogoda, odmah nakon nastanka elementarne nepogode, a najkasnije u roku od 60 dana od dana nastanka elementarne nepogode, a Vlada propisuje postupak za verifikaciju šteta sadržanih u navedenom izveštaju (član 5.), a propisi o nameni sadržani su u članu 3.

Evo i sadržaja tih odredbi:

1) pružanje pomoći opštinama u sanaciji šteta većeg obima nastalih elementarnim nepogodama (šteta većeg obima je procenjena šteta čiji verifikovani iznos prelazi 10% nacionalnog dohotka opštine ostvarenog u prethodnoj godini u odnosu na godinu u kojoj se dogodila elementarna nepogoda);

2) učešće u realizaciji finansijskog programa sanacije i obnove područja zahvaćenih elementarnim nepogodama čija sanacija i obnova traje više godina;

3) učešće u realizaciji finansijskog programa preventivne zaštite od elementarnih nepogoda koje se učestalo ponavljaju na istom području a mogu se otkloniti preventivnim merama čije ostvarivanje traje više godina;

4) za izgradnju stambenih objekata koji su uništeni elementarnim nepogodama kad je iznos štete na tim objektima na teritoriji opštine veći od 10% planiranih prihoda budžeta opštine za godinu u kojoj su se dogodile elementarne nepogode.

Posebno je važno da Vlada posveti naročitu pažnju izvršavanju zadataka centralne republičke -Vladine komisije, koja ima sledeće vrlo važne zadatke i to, da:objedinjuje rad opštinskih komisija za procenu šteta na teritoriji republike, pruža im potrebnu pomoć u primeni metodologije za procenu šteta, izrađuje zbirni izveštaj o procenjenim štetama na teritoriji republike i na kraju ključni zadatak je da taj zbirni izveštaj u kome su utvrđene - verifikovane štete, dostavi Vladi Republike Srbije na usvajanje, zajedno s predlozima mera koje treba preduzeti za otklanjanje ili ublažavanje posledica šteta.

Ovo posebno u slučajevima, kada su štete takvog obima ili takvog karaktera da je neophodno obezbeđenje sredstava za učešće Republike Srbije u realizaciji finansijskog programa sanacije i obnove područja zahvaćenih elementarnim nepogodama, čija sanacija i obnova traje više godina, kao što je sada u slučaju poplava koje su se desile u Srbiji, očigledan slučaj da za jednu godinu nije moguće sanirati posledice.

Organizacija i koordinacija postupka procene i verifikacije šteta, kao preduslova za bilo koji dalji potez Vlade Srbije u saniranju posledica, je jedna od najvažnijih, najtežih i najodgovornijih faza u postupanju vladajuće partije u ovakvim slučajevima, što se često zanemaruje.

Tako se neobjašnjivo, prepušta opštinskim komisijama koje su zbog nedostatka kadrova, često sastavljene od nedovoljno stručnih i edukovanih službenika, nema ih dovoljno i procena šteta traje veoma dugo, odvija se sporo i završi neadekvatno, a podaci iz tih izveštaja su preko potrebni korisnicima pomoći, kao i za mnoge druge višegodišnje postupke u procesu obnove i izgradnje područja pogođenog elementarnom nepogodom.

Dobro urađen izveštaj o proceni šteta, sa ispravno i potpuno popunjenim obrascima iz propisane metodologije je najbolja brana vladajućoj eliti od mogućih zloupotreba u odobravanju sredstava korisnicima u toku trajanja bilo kakvog programa obnove i izgradnje područja odnosno raspodele bilo kog iznosa obezbeđenih sredstava, bez obzira da li se radi o sredstvima donatora ili sredstvima iz budžeta Srbije.

Jedna metodologija u 40 opština

Ovaj momenat je posebno važan zbog podnošenja zahteva Republike Srbije međunarodnim telima za pružanje pomoći za sanaciju šteta od elementarnih nepogoda, jer su i tamo postupci dokazivanja visine, vrste i strukture šteta veoma kompleksni i zahtevaju stručna obrazloženja i proveru svakog pojedinačno iskazanog iznosa, odnosno njegovu verifikaciju, kao osnovnog uslova za odobravanje sredstava i očuvanje integriteta Vlade i njenih predstavnika.

Stoga iskusni stručnjaci smatraju da bi najvažnije bilo da Vlada Srbije - centralna komisija za procenu šteta i nadležna ministarstva, uz učešće Republičkog geodetskog zavoda i Republičkog zavoda za statistiku, hitno radi obrade podataka, iz svih opština Srbije i njihove opštinske komisije za procenu šteta, izvrše dvodnevnu jedinstvenu obuku za procenu šteta po navedenoj metodologiji i upute ih u 40 opština pogođenih ovom elementarnom nepogodom, kao ispomoć za što bržu procenu šteta.

Ukoliko se na ovaj način ne obezbedi dovoljan broj stručnih kadrova za procenu šteta, pre svega u oblasti građevinarstva, potrebno je ostvariti saradnju sa osiguravajućim kompanijama, pre svega domaćim i državnim, koje sigurno imaju stručne kadrove za procenu šteta u raznim oblastima koje osiguravaju. Na osnovu zbirnog izveštaja koji treba da uradi centralna republička komisija za procenu šteta, treba da se utvrdi ukupan iznos štete, njena struktura i obezbedi potrebna dokumentacija. Takođe, potrebno je odmah početi sa pripremom višegodišnjeg programa obnove svih područja pogođenih ovim elementarnim nepogodama u Srbiji i trajni program obnove uskladiti sa strateškim planovima razvoja Republike Srbije i fiskalnim okvirima.

Dakle, bez posebnog i višegodišenjeg programa obnove područja koja su zahvaćena poplavama u maju 2014. godine, sa strateškim projekcijama obnove mnogih oblasti privrede koje su pogođene ovim nepogodama i makroekonomskim pokazateljima za obnovu, razvoj i finansiranje pogođenih područja, koji treba da usvoji, na predlog Vlade, Narodna skupština Srbije, nema realnih mogućnosti, ni ozbiljnosti u naporima Vlade i njenih organa za oporavak pogođenih područja i delova sistema koji su od fundamentalnog značaja za funkcionisanje privrede i stanovništva cele Srbije, niti realnih izgleda za optimalno korišćenje sredstava međunarodnih fondova za ove namene.

Poseban problem u Srbiji je niska stopa osiguranja (zbog slabog ekonomskog položaja domaćinstava, a i privrede, imovina je vrlo retko i po minimalnim osnovicama osigurana, tako da se kao u drugim zemljama koje osiguranju imovine stanovništva poklanjaju veoma veliku pažnju i na taj način sa budžeta smanjuju obaveze, prenoseći ih na osiguranja, koja su po preuzetom riziku dužna da isplate naknadu iz osiguranja u visini preuzetoj po polisi osiguranja svakom osiguraniku u okviru svoje redovne delatnosti), pa ovde nije moguće očekivati značajan izvor sredstava za saniranje posledica šteta iz fondova osiguravajućih kompanija.

U slučaju kopaoničkog zemljotresa, 1980. godine, postojao je poseban zakon i desetogodišnji program obnove i izgradnje područja zahvaćenog zemljotresom u pet opština (Aleksandrovac, Brus, Blace, Kuršumlija i Raška), posebna Vladina Direkcija za obnovu kopaoničkog područja područja; kao i područja zahvaćenog zemljotresom u Kolubarskom okrugu za koji postoji takođe poseban zakon,i još važeći višegodišnji program obnove i organizovana posebna Direkcija za otklanjanje tih posledica...