Povodom

Crne rupe Vučićeve budžetske politike, ili: budžetski lavirinti u smanjenju deficita i javnog duga

Plan krvi i suza

O budžetskom programu i politici za 2017. godinu koji su nedavno usvojeni u Narodnoj skupštini Srbije, nije bilo ni prave ni kvalitetne rasprave. Nikakvog doprinosa tom predlogu budžeta nije bilo, ali je bilo previše sujeta, stranačkog prepucavanja, nepoznavanja problema javnih finansija i potpunog diletantizma. To je pravi primer političkog cirkusa i besmisla ovakve politike i stranačkog urušavanja smisla politike uopšte, konstatuje naš ugledni ekonomista prof. dr Slobodan Komazec, u svojoj analizi Budžeta za 2017. godinu

Prof. dr Slobodan Komazec

Fiskalna politika u okviru makroekonomske politike, uz monetarnu i platnobilansnu politiku, u savremenoj ekonomskoj politici postala je osnovna poluga izabranih ciljeva razvoja i stabilizacije. Fiskalni sektor svojim prihodima, rashodima, javnim dugom, kamatama na dug, emisijom novca i kredita za pokriće budžetskih rashoda i deficita i dr. postao je najsnažnija poluga razvoja, raspodele, stabilizacije, ali i oštrih sukoba interesa oko preraspodele budžetskih sredstava.

Budžet i budžetska politika u poslednjim godinama su u središtu interesa javnosti, ali i velike glavobolje organa zaduženih za budžetsku politiku, posebno od početka nove svetske finansijske (i naše)krize. Uz praćenje koliko država stvarno opterećuje bruto domaći proizvod svojom (uglavnom neproizvodnom i socijalnom) potrošnjom, pa do kontroverzi koliko je javna potrošnja izvor nestabilnosti privrede i neproizvodno opterećenje i gušenje poslovnog (preduzetničkog, privrednog) sektora. Narastanje deficita budžeta u poslednjih sedam godina, uz pravu eksploziju deficita, izbacili su opšti zahtev za smanjivanjem deficita, smanjenjem javne potrošnje, posebno ličnih i socijalnih izdataka, ali i velike dileme gde i kod kojih poreskih instrumenata povećati prihode, a da to ne ugrozi sam razvoj i standard stanovništva.

Problem na koji ovde želimo da ukažemo jeste stvarna visina deficita konsolidovanog budžeta, zvanični deficit i sistem finansiranja deficita, ali i na ogromne probleme koji će nastati u sledećim godinama u budžetskoj politici. Kriza javnih finansija se kumulirala već niz godina sa sve većim budžetskim deficitom u nizu prethodnih godina i dominantno eksternim (dopunskim) finansiranjem budžetskog deficita, ali i budžetskih rashoda.

Dati objektivnu ocenu usvojenog budžeta za 2017. godinu teško je izolovano, bez analize fiskalne politike u prethodnim godinama i njenih "rezultata" i to na području visine javnih prihoda, rashoda, budžetskog deficita, javnog duga i opterećenja bruto proizvoda svim ovim agregatima. Rezultati prethodnih godina su osnova za budžetsku politiku u 2017. godini na koju se događaju ciljevi i mere makropolitike.

Iz navedenih razloga u ovoj analizi polazimo upravo od razvoja ove krize javnih finansija i osnovnih uzroka njenog nastanka i razvoja. Fiskalna konsolidacija, smanjenje tereta javnog duga (kamata i otplata), smanjenje "pritiska" javne potrošnje na bruto domaći proizvod, uz smanjenje deficita budžeta, postali su osnova nove makroekonomske politike.

Kretanje javnih rashoda, kako ukupno tako i po strukturi, uglavnom se upoređuje s kretanjem bruto domaćeg proizvoda i odnosom ova dva makroagregata. Iz učešća javnih prihoda i rashoda i bruto proizvoda statički se posmatra opterećenje (preko poreza i drugih javnih prihoda), bruto domaćeg proizvoda zahvatima za potrebe javne potrošnje i pritiska ovog oblika potrošnje na ukupnu potrošnju, tržište i cene. Time se želi sagledati koliko država opterećuje svojom "neproizvodnom" potrošnjom bruto domaći proizvod. Istovremeno se želi sagledati koliko javna potrošnja opterećuje poslovni (preduzetnički, privredni) sektor i sektor stanovništva (porezima i doprinosima). Kritika "preterane" budžetske potrošnje i visokih poreskih zahvata je i kritika državne intervencije u privredi, fiskalnog ili poreskog gušenja privrede i izvor nestabilnosti (savremene finansijske krize).

Budžetska kriza i slom javnog sektora i sistema javnog finansiranja

Politika stalnog rasta javnih rashoda i relativno sve manjih prihoda, vodi sve većem budžetskom deficitu, zbog čega su se javni dugovi ogromno povećali. Budžet države je ušao u budžetsku krizu koja će se zaoštriti u sledećim godinama zbog niske stope privrednog rasta, relativno sve manjih prihoda i teškog i sporog smanjivanja javnih rashoda (zbog visoke neelastičnosti naniže). Ovo ostaje jedan od najtežih problema u narednom periodu.

Budžetski deficit i teret javnog sektora su u poslednjim godinama izuzetno povećani u odnosu na finansijsku i razvojnu moć privrede i sektora stanovništva. Preorijentacija na kreditno finansiranje javnih rashoda i budžeta (dopunsko finansiranje) dovodi do ogromnog tereta kamata na dugove i otplata dospelih obaveza. Učešće plaćenih kamata u toku godine u bruto domaćem proizvodu je veće od godišnjeg prirasta bruto proizvoda. Ako se tome dodaju i otplate tada nastaje faza u kojoj je masa kamata veća od mase dodatnog godišnjeg bruto proizvoda. Treba jasno pratiti i primarni i sekundarni deficit javnog sektora, obzirom da je ovaj drugi oblik postao dominantan, koji se mora finansirati novim zaduženjem na finansijskom tržištu. Treba ponovo posebno istaknuti da je godišnja dinamika rasta javnih rashoda i prihoda ispod stope nominalnog rasta bruto domaćeg proizvoda i da je sve teže finansiranje javnog sektora, čime je ugroženo njegovo normalno funkcionisanje (sa brojnim javnim funkcijama). U rigidnoj politici stabilizacije cena i kursa problemi ostaju i dalje.

Pravi, dugoročni, put izgradnje zdravih javnih finansija je naglo oživljavanje privredne aktivnosti, porast zaposlenosti, porast izvoza, oštra selekcija uvoza, selektivno kresanje budžetskih rashoda, ograničavanje budžetske potrošnje u bruto domaćem proizvodu u korist oživljavanja proizvodnih investicija. U tu stratešku funkciju razvoja treba uključiti drugačiju (stimulativnu) monetarno-kreditnu, fiskalnu, spoljnotrgovinsku politiku i politiku raspodele. To je potpuno drugačiji koncept i strategija razvoja i stabilizacije u odnosu na postojeće. Dalje „krpljenje" ovog sistema i pokrivanje sve većeg deficita javnog sektora vodi, konačno, njegovoj većoj neefikasnosti, destrukciji i slomu sistema javnog finansiranja.

Sada se i dalje traži "plan kredibilne fiskalne konsolidacije" i smanjenje deficita u budžetu (preporuka MMF). Takvi planovi, smatra se, neće uticati na smanjenje ekonomskog rasta. Oni će smanjiti nepoverenje i podstaći privatne investicije i privatnu potrošnju. Dakle, predvidivost namera vlasti doprinosi vraćanju poverenja investitora. Odmah su preporučene i provedene bolne mere smanjenja i zamrzavanja plata u javnom sektoru i penzija (sve do 2018. godine). Cilj je uravnoteženje budžeta, što treba da dovede do stabilizacije (i kasnije smanjenja) javnog duga. Restriktivna fiskalna politika treba da je praćena relaksirajućom monetarnom, uz nisku kamatnu stopu centralne banke. Srbiji se predlaže donošenje srednjoročnog fiskalnog programa koji bi doveo do smanjenja državnog duga na održiv nivo. Predlaže se smanjenje subvencija i transfera, smanjenje mase zarada, proširenje osnovice poreza na dobit preduzeća, na dohodak građana, poreza na imovinu i stope PDV.

Prestao je savremeni razvojni budžetski aktivizam. Razvojna funkcija budžeta je do sada bila „zakržljala", a nametnuta je dominantno stabilizaciona funkcija. Razvojna kriza, finansijski slom i visoka nezaposlenost doveli su do dominantno socijalne funkcije budžeta, bez koje bi nastali veliki društveni lomovi i onemogućeno funkcionisanje državnih (javnih) institucija. Ovde se pre svega ima u vidu školstvo, zdravstvo, sudstvo, socijalna davanja, davanja za nezaposlenost, policija, armija i dr. Dakle, nema i ne može biti budžetske neutralnosti. Izlaz je u povećanju proizvodno-finansijskog kapitala i visokim stopama privrednog rasta. Takav model razvoja i koncept makroekonomske razvojne politike je moguć i treba ga hitno primeniti da bi se izbegao kolaps privrede i privredno-finansijski slom.

Sumrak politike "stezanja kaiša" - fiskalni konzervativizam

Politika štednje (u stvari smanjenja potrošnje ličnih dohodaka u javnom sektoru i penzija) u privrednoj depresiji i opštoj nelikvidnosti otežava efikasnu fiskalnu i razvojnu politiku države. Korist od fiskalnog "rezanja" je mala, dok je cena koja se plaća za to vrlo velika. Politika štednje (rezanjem potrošnje) je u osnovi kontraproduktivna i vodi produbljavanju i produžavanju krize. To je u ekonomiji razvoja poznato kao fiskalni konzervativizam (restrikcionizam).

Insistiranje na sve manjem državnom intervencionizmu u privredi (dotacije, donacije, javne investicije i sl.) sa niskim carinama i na otvorenom domaćem tržištu za strane robe i kapital, uz osudu "preterano visoke javne potrošnje", ali i glorifikovanje fleksibilnosti tržišta rada i linearnih poreza - jeste provođenje neoliberalnih ideja sa Zapada.

Važno je i traži se (MMF) da država ne interveniše u pomaganju i zaštiti domaćih preduzeća i proizvodnje. Preduzeća ogoljena, opljačkana, privatizovana i onesposobljena za razvoj - izložena su velikoj inostranoj konkurenciji preteranim jevtinim uvozom podržanim precenjenim kursom nacionalne valute (dinara).

Smanjenje potrošnje (štednja) praćeno je stvaranjem "zamke likvidnosti", odnosno velike nelikvidnosti i "oskudice novca" u privredi zbog restriktivne i ograničavajuće monetarne politike. Evropska centralna banka (ECB), nasuprot preporukama za nas, ima plan da odštampa 1.200 milijardi evra, da otkupi državne obveznice od banaka, osiguravajućih kuća, penzionih fondova - uz očekivanje da će ove institucije injekciju svežeg novca uložiti u realni sektor i pretvoriti u investicije u privredi. Međutim, banke će ovaj novac pre svega uložiti u sigurne plasmane, a to je kupovina obveznica javnog duga SAD, čime se finansira budžetski deficit najrazvijenije države u svetu. Privreda Evrope od ove injekcije svežeg novca neće imati nikakve koristi. Ide se na dodatnu emisiju bez realnog pokrića od novih 700 milijardi evra, ali će i oni završiti u spekulativnj bankarsko-berzansko-državnoj transakciji. Smanjenje plasmana banaka praćeno je visokom "prinudnom" likvidnošću banaka i potpune nelikvidnosti privrednog sektora. Ni fiskalne obaveze poreskih obveznika ne mogu se uredno izvršavati. Države (kao i naša) s fiskalnim deficitom i visokim spoljnim dugom gurnute su u žestoku štednju. Oštrim programom rezanja potrošnje i obaranjem investicija, uz povećanje poreza i akciza - sve su to potezi koji privredu i društvo guraju još dublje u krizu.

U takvoj neravnopravnoj utakmici sa stranim konkurentima domaća privreda je izložena kolonijalnom osvajanju i propadanju, a nacija odlivu mladih u inostranstvo i odumiranju. Plate u takvim odnosima moraju biti realno sve niže (kao i penzije) - što je i smisao fleksibilnosti tržišta rada. Javna potrošnja mora biti niska, a time i porezi i doprinosi. Ali zato profit mora biti visok i sve podređeno profitu. Doslovno se ponavlja scenario Velike ekonomske depresije (1929-1933. godine).

Uz manje prihode i veliku neizvesnost zaposlenja, vlasnici dohodaka će i dalje smanjivati potrošnju. To je novo smanjenje javnih prihoda (PDV, porezi, doprinosi), a to je zatim novo, još veće, smanjenje potrošnje. Nastaje i širi se negativni akcelerator potrošnje.

Polazi se, pogrešno od stava, da će privatni sektor da više troši i investira, jer će se drastično smanjiti državna potrošnja, sniziti porezi i doprinosi, što će dovesti do većeg poverenja u privredi, zdravije poslovne klime i čak bržeg privrednog rasta. Sve će to, konačno, povećati interes stranog kapitala za dolazak u Srbiju. To je koncept oslonca u razvoju na dominantno strani kapital i dužničko-zavisnu ekonomiju.

Insistiranje na razvojnom modelu zasnovanom na stranom kapitalu i investicijama je osnovni mehanizam moderne kolonizacije, a njega promovišu i propagiraju, zbog svojih interesa, političari na vlasti. Prosto mole strance da budemo ekonomski i finansijski potčinjeni i kontrolisani. Jer, "mi ne možemo sami da vodimo ekonomiju". Novi kolonizatori samo uzimaju i isisavaju najpre finansijske resurse (dugovima) i štednju preko sada stranih banaka, a zatim dolaze realna dobra i strateški resursi.

Zato se vrši kontinuirano ispiranje mozga, propagiranje velikih projekata i efekata, ubijanje svake kritike, stvaranje zombi generacija "zatvorenog uma" okrenutog individualizmu, profitu i neosećajnosti za drugog, zajednicu i državu.

"...Doći će strani investitori zbog poboljšanog poslovnog okruženja i privlačnosti za strani kapital" u kojem će nas plaćati sve manje, a otpuštati lakše.

Penzije i plate će i dalje ostati smanjene 2-3 godine (i uz povremene korekcije) uz dodatno obezvređenje inflacijom (realni pad), dok će se ukidati državna pomoć domaćoj privredi. Istovremeno ćemo "stezanjem kaiša" i sve nezaposleniji, pomoći inostranim bankama kod nas oko nenaplaćenih kredita, a stranim kreditorima osigurati uredno servisiranje obaveza. "...Time ćemo smanjiti od 2017. javni dug i budžetski deficit". A gde smo mi tu? Gde je naša privreda, preduzeća, narod? Jedan autor je to nazvao "pokvareni plan krvi i suza".

Mere štednje u prezaduženim državama i s visokim deficitom budžeta, osmišljene su da bi države-dužnici bile sposobne da redovno i uredno otplaćuju dugove stranim kreditorima, a da se i dalje kao "povoljnije" zadužuju (odatle i rast dugova) uprkos štednji. To znači da se radi samo za strani kapital. Korist će imati samo MMF i strani kreditori.

"Štednjom" se ne pokreću nove investicije, ne šire poslovni kapaciteti, dok ekonomija sve brže ulazi u depresiju, jer se gubi korišćenje postojećih kapaciteta, raste nezaposlenost, ekonomija se gura u sve dublju recesiju, pri čemu se kvare i ekonomske perspektive (Krugman). Rezanje potrošnje treba da smanji budući dug, ali se time pogoršava i fiskalna perspektiva. Popravljanje fiskalne situacije može biti samo dugoročno, a toga nema bez dinamičnog razvoja i velike zaposlenosti..

Socijalna kriza se u svemu tome stalno pogoršava, ide se ka humanitarnoj katastrofi, ogromnoj nezaposlenosti i odlivu stanovništva u inostranstvo. Narodne kuhinje i kontejneri postaju sve posećeniji. Broj siromašnih se naglo povećava, a državne bolnice, klinike i dr. ostaju bez najvažnijih lekova.

Uzaludno je očekivanje i traženje stranih investitora da pokrenu našu posustalu i opustošenu privredu. Investicije, posebno privatne, u državama zone evra, su drastično opale, a realnih i nema. Kapital se usmerio u finansijske spekulativne transakcije i kamatni prinos na kupljene obveznice javnog duga. To je siguran plasman. Priliv kapitala ima karakter spekulativnog kapitala-koristi velike stimulanse i teži da u kratkom roku izvuče profit i napusti državu, često opustošenu bekstvom kapitala.

Budžetska "laboratorija" u smanjenju deficita i javnog duga

O budžetskom programu i politici za 2017. godinu koji su nedavno usvojeni, treba dati kraći osvrt, imajući pri tome u vidu sve napred navedeno. Na Skupštini je usvojen budžet za 2017. godinu, gde nije ni bilo prave i kvalitetne rasprave. Nikakvog doprinosa tom predlogu budžeta nije bilo, ali je bilo previše sujeta, stranačkog prepucavanja, nepoznavanja problema javnih finansija da je to sve bilo... mučno gledati. To je pravi primer političkog cirkusa i besmisla ovakve politike i stranačkog urušavanja smisla politike uopšte.

Rasprava u Skupštini se vodila samo oko predloga republičkog budžeta, a ne konsolidovanog budžeta - koji predstavlja instrument i pokazatelj ukupne fiskalne presije, ali i politike razvoja i rasporeda poreskog tereta i njegovog usmeravanja.

Budžet se priprema i donosi po određenoj "šemi" često tehnicistički, a prema potrebama i predlozima pojedinih ministara i korisnika javnih sredstava.

Dakle, s pozicije potrošnje i javnih potreba, gde nedostaje određena razvojna politika, struktura razvoja, podsticajne mere i sredstva budžetske i (državne) politike. Izostala je prihodna strana budžeta kao odraz stimulativne poreske (fiskalne) politike. Upravo tu izostaje razvojno i strukturno (selektivno-usmeravajuće) delovanje sistema poreza i doprinosa koji su brojni i efikasni (u sistemu bez poreske evazije). Budžetska politika je postala dominantno potrošnog, a ne kreativnog ili razvojnog karaktera kako budžetska politika ima tri funkcije: 1) razvojnu, 2) stabilizacionu i 3) redistributivnu, sada dominira stabilizaciona budžetska politika (uravnotežavanja), ali na vrlo niskom bruto domaćem proizvodu i uz visoku nezaposlenost.

Tome se dodaje i redistributivna funkcija u stalnoj borbi za deo javnih sredstava ("javnog kolača") od strane brojnih korisnika. Razvojna funkcija je potpuno zakržljala i dobila je sporedni značaj. A bez brzog razvoja i porasta nacionalnog dohotka ne može se rešavati problem javnih finansija i traženje modela "zdravih finansija".

Tada mora biti izabran koncept "prisilne štednje" i smanjivanja javne potrošnje (uglavnom primanja zaposlenih u javnom sektoru, penzija i socijalnih rashoda kao dominantnih javnih rashoda). Budžet mora preći na politiku većeg autofinansiranja, što je nemoguće u sistemu velikog otpuštanja iz javnog sektora, zabrane zapošljavanja i vrlo nepovoljnog odnosa zaposlenih i izdržavanog dela stanovništva. Pođimo od plata u javnom sektoru. Sklonost potrošnji je ovde ravna jedinici, a sa korišćenim kreditima banaka je iznad toga. Najveći deo dohodaka na kupovinu robe i usluga (pri čemu se plaća PDV od 10% do 20%).

Dakle, deo sredstava koji je rashod budžeta vraća se kao prihod budžeta. istovremeno plaćeni porezi i doprinosi na lične dohotke iznose oko 65% koji se isto tako vraćaju u budžet, dok se veliki deo potrošnje dohodaka zaposlenih vraća preko plaćanja računa javnih usluga.

I dalje se javni prihodi u budžetu veštački "povećavaju" preko "prihoda od smanjenja zarada u javnom sektoru" u 2016. od 22,4 milijarde i u 2017. za 22 milijarde dinara. Tu jednostavno prihoda nema, već samo smanjeni rashodi za plate. Time se dvostruko sužava stvarni deficit budžeta. Ovde se "ugrađuju" penzije koje se troše na račun kupljenih roba i javnih usluga, opet se plaća PDV na kupljenu robu i usluge.

Penzioneri iz skromnih i ograničenih penzija plaćaju (skoro najurednije) sve javne usluge (voda, struja, stanarina, javni prevoz i dr). Kad podmire takve obaveze, ostatak se troši na minimalne robe i usluge (hrana, telefon, lekovi, pomoć mladim nezaposlenim članovima porodice i sl.). Veliki deo rashoda budžeta se vraća kao jedan od oblika javnih prihoda u budžetu. To je sistem autofinansiranja budžeta koji postoji u bruto načelu budžeta. Sada je jasnije gde vodi masovno otpuštanje zaposlenih i štednja.

Ovde se nalaze i osnovi za razvoj tzv. funkcionalnih finansija, a ne sada dominantnih statičkih i posledičnih finansija. Kod kamata na javni dug kao izuzetno visokog rashoda u budžetu moguć je koncept njenog drastičnog obaranja u potpuno drugačijem sistemu dopunskog finansiranja budžeta.

Ne može se budžetski program i politika graditi samo na bazi očekivane stope rasta BDP i stope inflacije, čak i bez programiranog deviznog kursa (zbog značaja uvoza i dominantnog PDV iz uvoza i carinske politike, akciza i dr). Ovo što imamo na sceni nije aktivan i funkcionalno urađen budžet za 2017. godinu već pasivan i posledičan, pun očekivanja, rađen prema planu rashoda ministarstava (koji su obično "naduvani", pa koliko prođe u "kreiranju" rashoda od strane ministra finansija ili ne daj Bože da takav budžet "pocepa" i odbaci predsednik Vlade).

Ovde moram posebno istaknuti da za kašnjenje uplata poreza i doprinosa obveznicima ne treba obračunavati zateznu kamatu-koja se gomila i stvara astronomski dug poreskog dužnika. Ako se od 740 milijardi neplaćenih poreza i doprinosa na kamatu odnosi oko 380 milijardi, ništa od toga neće biti naplaćeno, ali će dodatno ugušiti privredu i delatnost privrednika. Naplatu treba osigurati rigoroznom kontrolom, sankcijama (do zabrane bavljenja delatnošću), uz povoljniju dinamiku plaćanja poreza, poresko mirovanje i sl.

(Nastavak u sledećem broju)